编者按：

我国农业保险发展质量不断提升，农业保险条款全面升级，较大幅度扩大保险责任、提高保障水平和赔付标准、降低保险费率并简化理赔流程，有效地支持了我国农业现代化的发展。但我国农业保险在实践中也存在一定的问题。“十三五”期间，有必要在充分总结我国农业保险取得经验的基础上探索农业保险经营模式的创新。从今天开始，本报将分六次刊发首都经济贸易大学朱俊生、庹国柱两位教授的相关文章，以期引起读者思考和讨论。

□朱俊生 庹国柱

我国农业保险在实践中主要借助政府有关部门的支持开展业务。这种政府与市场结合制（也叫公私合作）既实现了政府责任的回归，又充分利用了保险公司现有的组织资源，这种制度上的优势使得政策性农业保险能够快速发展。但由于制度环境的不完善，目前农业保险原有的经营模式已经处于两难困境：即依赖行政的强力推动，出现了较为严重的违规行为；而在小农经营背景下合规经营，则承保和理赔环节的成本居高不下，难以实现可持续发展。这种两难困境已经危及到农业保险发展的根基。

违规操作与虚假承保

目前全国各地的农业保险普遍依赖于行政的强力推动，这使得农业保险的经营成本相对较低。但这种低成本很大程度上是以较大的违规为代价的，已经对农业保险声誉造成了严重的伤害，注定难以持续。由于对权力的约束不力以及保险公司的关注点主要在政府部门，忽视自身能力建设，经营管理不规范、服务能力差，造成虚假承保、虚假理赔和虚假费用等问题突出，一些地方一定程度上存在“保费是垫出来的，赔款是谈出来的，财政补贴是套出来的”现象，已经很大程度上背离了农业保险的政策目标。

首先，虚假承保越来越隐蔽。在实践中，虚假承保包括虚保、替保、垫保和冒保等多种形态，其中垫保尤其具有代表性。垫保一般采取“垒大户”形式，即在不宣传、不动员、不向农户收费及农户不知情的情况下，个别乡、村干部甚至保险公司员工将土地以流转名义承包到可以操纵的几位农户名下，再替这几户垫交保费或者让这几户农民垫交保费，然后通过虚假报案理赔，将赔款打到这几户的直补卡折上，再将赔款提出来重新分配。这种虚假承保的方式非常隐蔽，从表面上看所有手续是合规的，既有村委会证明流转真实，又有农民同意证明，赔款也没有现金支付。但实际上手续是假的，后续赔案也是假的，目的是虚领赔款，为个人谋取不正当利益。

其次，虚假理赔的形式日趋多样化。至少包括平均赔付，即无论农户受灾程度是否相同，赔付都一个标准；无灾赔付，即在向农户收费时，违规承诺“当年投保当年受益，户户受益”，通过编造虚假赔案双倍甚至3倍以上返还到户；村干部获得高赔付，即为了调动村干部协助开展业务的积极性，对村干部理赔时，通过提高定损标准或提高定损数量的形式，给予多赔付；返还财政补贴赔付，即个别地方还存在通过赔款返还地方财政保费补贴问题；惜赔压赔，即故意压低损失数量或损失程度，从而减少赔款。

最后，虚假费用使得经营结果不真实。在经营实践中，有的市场经营主体为了在非农商险领域的竞争需要，混淆农险费用与商险费用，利用农险低成本优势来弥补商险经营的高成本。为此，虚列农险事项，虚增农险费用，或者违规使用农险费用；有的主体通过虚假费用套取资金进行违规返还。虚假费用除了引发违法违规行为外，还在账面上提高了农业保险的经营成本。

另外，值得指出的是，行政推动下的相对低成本其实是一种“幻象”，具体表现为：一些费用成本体现为行政资源占用，没有现实地转化为费用成本。同时，由于对行政权力约束不力，存在虚假承保和虚假理赔的违法违规现象，不少业务为虚构业务，基本上没有成本和费用支出。再加上行政事实上的强制，一些工作没有做实、没有按照补偿性保险要求做、节省了本该支出的成本。

合规经营与高成本难题

如果农业保险不依赖于行政的强力推动，则必然会遭遇交易成本太高的难题。与西方一些国家大规模农场经营不同的是，我国虽然新型农村经营主体发展迅速，但农业经营的特征总体上仍然是人均耕地面积小，规模化经营实际占比有限，很多地方一定程度规模经营农户的地块也普遍呈现分散状态。中国农村地域分散，一家一户小规模经营的比例还比较高，组织化程度低，这些都给保险公司的承保与理赔带来巨大的挑战。有一家公司的分支机构，为了坚决贯彻“五公开，三到户”的要求，派人下到村逐户动员投保，五六个人做了一天工作，只收到30多块钱的保险费，远远低于这5个员工一天的工资。在相当长的一段时期内，我国农业保险的发展都面临市场化风险分散机制与传统农户规模小、组织化程度低、交易成本高的矛盾。在传统分散的小农经营模式下，农业保险经营管理成本极其高昂，成为政策性农业保险发展的重要制约因素，这在我国政策性农业保险发展过程中有突出的表现。

以承保为例，农业保险的承保服务包括宣传推动、保费收取、承保信息公示、见费出单与单证打印、单证发放与建档管理等环节。在实践中，公司的投保流程则通常包括：从省到市到县到村层层组织发动；将宣传单发放到每个农户；以村为单位登记投保农户清册，包括基本信息及所有投保作物地块信息等；逐户收费并由农民签字认可；按照核保条件核保到每亩；对惠农政策、监管要求、服务标准、承保情况等公示至村；以村为单位出具保险单；将保险凭证分送到每个农户。考虑到承保时候农时的紧张、农户数量的巨大、农户对农业保险认可程度不高以及城乡迁移流动背景下“空心村”情况越来越多，严格规范的承保几乎不可能做到，而且付出的成本将极为高昂。某保监局对辖区内某公司5个市小麦保险进行调研与测算，结论是该公司如果收费到户，亩均承保成本将为5.3元，已经远远超过了农户每亩自缴保费（3.6元）（参见右表）。

理赔环节也同样手续繁琐，成本高昂。查勘环节通常包括不同时间点的三次查勘定损、出具定损单、在这过程中的反复沟通与谈判、前往乡镇收集手续、公示等。某保监局对辖区内某市公司查勘员配备做了测算，根据该公司业务量以及查勘的工作量，至少需要配备农业保险查勘员16名，但该公司实际仅有查勘员6名。可想而知，如果该市公司配齐所需的查勘员，成本支出也将不堪重负。

两难困境危及农险根基

发展财政补贴的政策性农业保险有两个基本的理由：一是对于农户的微观决策而言，相对于其他分散风险的工具和手段，农业保险更具有效率；二是对于政府的宏观决策而言，相对于其他支农工具，农业保险更具有效率。可见，农业保险只有实现了微观和宏观上两个更有效率，财政补贴的农业保险发展才具有“合理性”和“有效性”。

但在实践中，由于合规经营成本高昂，大多数市场主体都是依赖行政推动，在这过程中出现了各种形式的违规现象。农业保险的违规行为首先损害了农户的利益，使得农业保险在农户微观风险管理决策上效率不足。其次，违规操作也使得农业保险放大财政资金支农效应的发挥打了很大折扣，使其相对于其他支农工具的效率优势就不那么明显了。显然，农业保险目前经营上的两难困境已经危及了农业保险发展的根基，必须引起社会、政府相关部门以及全行业的高度重视。

（作者均系首都经济贸易大学教授、博士生导师）